도시는 초창기에는 대체로 도로 체계와 토지이용이 극도로 무질서하기 마련이다. 상가나 주택이나 그 위치는 어디가 되었든 소유자가 결정하는 대로 자리를 잡았다. 하지만 고전 문명들은 계획의 형태를 취했다. 도시의 건설은 사람들의 종교적 신앙에 기반하여, 전체를 아우르는 상징적인 기획에 따라 진행되었다. 중세기 유럽이나 아시아에서, 도시는 자기 방어의 관점에서 요새로 계획해 건설되었다. 1800년대에 유럽에서 먼저, 그리고 나중에 미국에서 나타나게 된 자본주의 산업화의 시기에는 어떻게 도시 성장을 계획할 것인가에 관한 새로운 개념들이 출현하여 종교적 사유나 국방을 목적으로 하는 기본원리를 대체했다. 19세기 자본주의 산업 도시들의 특징이 된 오염이나 공공 보건의 폐해를 극복하려는 발상들은 주목할 만하다.

에벤저 하워드(Ebenezer Howard)는 19세기의 중요한 사상가 중 한 명으로, 그는 산업 도시가 너무 크다고 보았다. 도시는 이미 인간 활동 범위(human scale)를 벗어났기에, 그는 새로운 개발은 공장 건축과 시골의 삶이 혼합된 ‘정원 도시(garden city)’라는 방식을 취해야 한다고 제안했다. 이 정원 도시는 도시와 시골의 삶에서 가장 좋은 것을 대표했다. 하워드의 접근법은 영국에서 ‘뉴타운(new town)‘ 운동을 일으켜, 대도시 외곽에 공장 중심지를 입주시키는 건설 형태를 낳았다. 미국에서는 20세기 초반 뉴욕 롱아일랜드의 가든 시티와 캘리포니아 주 로스앤젤레스 외곽의 볼드윈 힐즈가 이런 모델에 기초해 건설되었다.

역사적으로 보아, 근대 도시 계획의 첫 걸음은 일부 시민권이 법적으로 제약되는 지구들(districts)을 설립한 조치로 거슬러 올라간다. 유럽의 중세 후반, 가축 도살장들은 도시 외곽으로 내보내 불쾌한 냄새가 도시에 스며들지 않도록 했다. 1700년대 보스턴에서는 도시 중심지로부터 화약 저장소를 격리했는데, 이것이 개별 토지이용 지구들에 대해 사회적 기능을 각각 ‘설정(zoning)’하는 법령으로는 최초의 기록이었다(Gallion & Eisner, 1980). 초기의 지구 설정은 화약과 같은 공공의 위험이나 도살장 또는 세탁소와 같은 혐오시설로 간주된 사업 소재지를 규제하는 것에 한정되었다. 1876년 캘리포니아 주는 ‘샌프란시스코 카운티는 도시 내 특정 지역에서 감각에 “불쾌함”을 초래하거나, 공공 보건이나 안정을 해치는 직업이나 사업의 영위, 짐승 가죽의 건조, 돼지 사육 및 도살장의 선정 등을 규제할 수 있다’고 결정했다. 점차적으로 다양한 입법 활동을 통해, 지역사회의 힘이 보편적인 복지를 위하여 토지이용을 규제하는 법안을 제정할 수 있었다.

갈리온과 아이스너에 따르면 ‘지구설정(zoning)의 역사에서 가장 중요한 법적 결정 중의 하나는 1926년 유클리드 사례(Village of Euclid, Ohio vs. Amber Realty Company, 272 US 365)였다. 미국 연방 대법원 판사 서더랜드는 결정문에서 각 지역사회는 자신의 고유한 특징을 결정할 권리와 책임을 갖고 있으며, 그런 결정이 지역이나 국가의 질서 있는 성장을 방해하지 않는 한, 그것은 유효한 치안권의 사용이라고 판결했다(Gallion and Eisner, 1980: 185).’

이 판결은 지역사회가 토지에 대한 권력을 가진 지방자치단체가 지구설정 규제를 하는 방식으로, 개발의 성격을 결정할 수 있음을 분명히 했다. 실제로도 지역사회는 자신이 속한 광역권이 성장하도록 하는 한에서 그렇게 할 수 있었다.

20세기에는 ‘지구설정(zoning)’ 기법이 갈수록 더욱 중요해졌다. 유사한 활동들은 서로 인접해 배치되어야 하고 제조업 기능과 거주 기능은 분리되어야 한다는 모더니즘 원리에 기초하여, 지구설정은 각 기능에 따라 토지이용을 분할하였다. 모더니즘의 계획은 지구설정 기획을 이용해 주거와 상업, 산업, 교통 기능이 각기 다른 공간들에서 개발되도록 유도했다. 일단 계획이 수립된 뒤에 개발업자들을 끌어들이는 일은 민간 토지시장의 몫이었다. 미국에서 도시계획자들은 이러한 계획을 설계하고 지구설정 규제에 따라 성장을 유도하도록 자문하는 권한만을 가진다. 도시계획자들은 기업과 사람들이 지구설정 범주 안에서 토지를 이용하는 방식에 대해서는 간섭할 수 없다. 공무원들은 토지이용 법규에 따라 제안된 프로젝트의 승인여부를 결정할 권한을 갖지만, 언제나 해당 지역의 성장을 촉진하는 입장이다. 사실 많은 지방자치단체들은 신규 사업을 유치하기 위해 서로 경쟁하는 관계라고 믿는다. 결과적으로 그들은 법규를 적용하는 데에는 관대한 편이다.

미국에서 토지이용 계획은 지방정부 당국이 수립한다. 지방자치단체의 계획 부서들은 ‘마스터플랜’을 설계하는 1950년대의 관행을 따랐다. 이러한 종합적인 접근법은 도시가 자신의 지역이 진행되는 상황을 제대로 알아야만 개발할 수 있기 때문에 반드시 필요한 방법이었다. 도시계획자들은 현재 토지 이용에 관한 상세한 자료의 수집에 눈을 돌렸고, 얼마나 많은 공간들이 경공업, 중공업, 단독주택 주거지, 다가구 주거지, 주차 용지, 도로, 공원 및 공적 자산 형태의 범주 같은 다양한 지구설정 범주들에 쓰이는지 정확히 산정했다. 일단 목록이 완성되면 현재와 미래의 수요에 기초해서 성장계획이 그려진다. ‘마스터플래닝(master planning)’이라고 하는 이러한 접근법은 미국 지방정부에서는 이제 관행이 되었다. 마스터플랜이 모여지면 다른 기획들과 함께 권역 전체의 개발 계획이 수립될 수 있었다.

토지이용의 필요성을 감시하고 예측하는 종합 기술이 개발되었지만, 미국의 도시계획자들에게는 자신의 기획을 실현할 힘이 거의 없다. 민간 토지시장의 활동이 이들의 힘을 제한한다. 개발업자와 부동산 투기자들은 계획의 규정들이 설정해 놓은 장애를 돌아가는 방법을 잘 알고 있다. 게다가 일부 예외를 제외하고는 도시와 교외 사이의 협력을 촉진하는 권역 계획과 종합 계획이 존재하지 않는다. 한 마디로 대부분의 지역은 이익에 눈이 먼 근시안적인 개발업자들에게 패배하고 있다. 하나의 작은 예외가 또 다른 예외를 낳으며, 결국 한 지역 종합 계획의 기초가 완전히 침식된다. 이런 이유로 우리 사회에는 사려 깊은 계획 비판자들이 많아졌다. 성장에 대한 조정 부재와 권역 난개발의 문제들에 대해 걱정하는 사람들은 점차 대안적인 접근방식들을 개발하게 되었다.

영국에서 지속가능한 주택공급에 대한 열망, 다시 말해 환경 친화적인 자재 사용에 대한 요구가 있지만 그것은 민간 개발업자들의 힘 앞에서 좌절하고 있다. 민간 주택개발에 공공 부문의 핵심 노동자들(교사나 간호사 등)을 위한 일정한 비율의 공공 지원 주택이 포함되어야 한다는 도시계획자들의 요구는 거의 실현되지 않았으며, 실현된 경우에도 미미한 부분에 그쳤다. 민간 주택시장이 과열되었기에, 개발업자들은 이런 압력을 무시할 수 있었다. 게다가 민간 개발업자들과 투기자들은 성장주기에 따라 적절한 순간에 개발에 들어가기 위해 대규모 토지 은행들을 설립해 두었다. 성장의 당사자들이 개발과정을 합리적으로 수행하게 해주는 계획을 필요로 하면서도, 동시에 이윤을 획득하기 위해 그 계획을 침해하여 규제를 피해나가려고 한다는 점에서 영국의 상황은 미국과 유사하다).


<참고문헌>
Adams, D. 1994. Urban Planning and the Development Process. London: UCL Press.
Calthorpe, P. and W. Fulton 2001. The Regional City: Planning for the End of Sprawl. Washington, DC: Island Press.
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Gallion, A. and S. Eisner 1980. The Urban Pattern: City Planning and Design. NY: D. Van Nostrand.
Gordon R. 2003. ‘Five Puzzles in the Behavior of Productivity, Investment and Innovation’ Unpublished paper, Department of Economics, Northwestern University.
M. 고트디너와 레슬리 버드 저, 남영호, 채윤하 역, 도시인문학총서 16, <도시연구의 주요개념>(라움, 2013), pp.187-196

작성자: 김진곤(서울시립대학교)